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建设项目土地预审意见是否可以作为行政复议的事由?

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建设项目土地预审意见是否可以作为行政复议的事由?

案情简介

2014年,因浙江省大型石化公司配套油库建设项目需要,中石化浙江石油分公司按照程序向输油管道所在地的市县国土资源部门提出建设用地预审申请,并经县市两级国土资源管理部门批复同意,报浙江省国土资源厅。浙江省国土资源厅,随后做出关于中石化配套石油管道建设项目用地的预审意见,主要涉及到以下几个内容:

1、成品油输油管道项目,途经宁波市北仑区、镇海区、江北区、余姚市;绍兴上虞区、绍兴县、诸暨市;金华市的金东区、婺城区和浦江县、义乌市;衢州市的龙游县。

2、项目拟占用土地40多公顷,涉及农用地、建设用地未利用地等等。

3、预审意见要求按照规定合理确定项目用地规模,按节约、集约用地和不占或尽量少占基本农田的原则进行。同时,按《土地管理法》的有关规定和程序调整土地利用总体规划

4、应依法对项目拟占用土地的原所有者和使用者进行安置补偿,项目用地按法定程序和审批权限报批。

5、依据《建设项目用地预审管理办法》的规定,建设项目用地预审文件有效期为两年。

 

向浙江省人民政府提出行政复议申请

2014年,部分输油管道途经路段公民向浙江省人民政府提出行政复议申请,认为项目输油管道与原告房屋的距离达不到《输油管道工程设计规范》中规定的安全距离,对附近房屋及居住人员构成严重威胁,要求撤销浙江省国土资源厅作出的土地预审意见。此后,浙江省人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》。认为:根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法

第二条、本办法所称建设项目用地预审,是指国土资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段,依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。

第十一条预审应当审查以下内容:

(一)建设项目用地是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件;

规定,土地预审是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段进行的审查,并不导致土地所有权与使用权的变更。没有对申请人的权利义务产生实际影响,不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形。复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。驳回行政复议的申请

不服浙江省人民政府的驳回行政复议申请决定的诉讼均被驳回!

一、二审法院通过审理均认为,建设项目用地预审,是国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。

审查的内容为:

1、建设项目选址是否符合土地利用总体规划,是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件;

2、建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定;

3、建设项目占用耕地的,补充耕地初步方案是否可行;

4、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况。

一二审法院作出的认定为:

土地预审行为是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段进行的审查,属于建设项目的前期准备工作之一,该行为并不直接导致土地所有权与使用权的权属变更

预审意见未就项目输油管道的具体走向和路线作出明确要求,不对复议申请人的权利义务产生实际影响,浙江省人民政府决定驳回吴勇等七人的行政复议申请,并无不当。

案件存在的争议:

1、建设项目用地预审的性质影响到本案的审理,申请人认为预审的行为是一种行政许可,依据《行政许可法》的规定应当属于行政复议的范围。并实际上会对申请人的权益造成影响。申请人作为管道所在地的居住人员,管道的安全直接影响到其居住的环境安全,是法律意义上的利害关系人,浙江省国土厅未按照规定进行许可并听取申请人意见。

2、法院认为土地预审行为是否属于行政许可的行为,与其是否符合行政复议的范围无关,且与申请人的没有直接利害关系,依此作出判决。

对案件的思考:

地下输油管道对居住居民的影响,主要体现在两个方面,一个是居住安全的影响,第二个是居住环境的影响,浙江省国土资源厅在作出土地预审意见的时候,对影响周边居民居住环境安全的,应当采取措施,听取相应的意见。这是行政诉讼法中程序正当原则的要求。

同时,地方政府开展输油管道的建设的前提是浙江省国土资源厅作出了土地预审的意见,该意见实质上是一种土地行政许可的行为。具有行政效力的行政许可行为,是否属于行政复议的范围,在实体上是值得推敲的。